Дефект демократии. Нужно ли бороться за право отзывать депутатов?

Анализируя и критикуя российскую демократию, многие пристально разбирают ее механизмы: препарируют выборы, изучают порядок принятия решений в Госдуме, следят за публичными высказываниями депутатов. Но мало кто обращает внимание, что один элемент демократии ‒ обратная связь ‒ отсутствует полностью.

«В интересах избирателей»

Согласно Конституции, высшим источником власти в стране является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 

Делегируя свою власть в ходе выборов, единственный ее конституционный источник, народ, имеет право надеяться, что переданная власть «не изменит вектора», народные избранники будут действовать в интересах избирателей. Да и речевой штамп «работать в интересах избирателей» широко используется в избирательных кампаниях кандидатов в депутаты. 

Однако с 1994 года депутаты Государственной Думы законодательно освобождены от обязанности принимать и исполнять наказы избирателей, изучать их насущные потребности, проблемы и добиваться решения наболевших вопросов в пользу людей. 

Депутаты порой принимают законы, которые оказываются неработающими. Иногда депутатские инициативы вызывают удивление. Случается, что законодательные новеллы даже провоцируют массовое возмущение. И к подобным казусам приводят не непредсказуемые флуктуации демократической системы, не сбои взаимодействия народа и народных избранников. Ситуация закономерна и предопределена полной независимостью депутата от избирателя. 

Из слуг ‒ в хозяева

Согласно советскому Закону «О статусе народных депутатов в СССР», который был принят в 1972 году, «депутаты уполномочены народом участвовать в осуществлении Советами государственной власти, выражать его волю и интересы». Статья «Связь депутата с избирателями» прямо указывала, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. А механизм обратной связи был прописан весьма подробно:

«Избиратели дают наказы своим депутатам. Соответствующий Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации».

Кроме того, депутат должен был изучать общественное мнение, сообщать Совету о нуждах и потребностях населения, принимать меры к их удовлетворению. 

Закон СССР от 31 мая 1990 года «О статусе народного депутата СССР» уже не требовал столь тотальной зависимости депутата от избирателей. Например, что такое «связь с избирателями», уже не конкретизировалось, но обязанность добивается претворения в жизнь наказов избирателей и общественных организаций сохранялась. Более того, наказы должны были учитываться при разработке государственных планов экономического и социального развития и составлении государственного бюджета СССР. Выполнение наказов, принятых к исполнению Верховным Советом СССР, обеспечивали Совет Министров (правительство) и другие государственные органы.

Принятый в 1994 году Закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полностью освободил депутата от учета нужд избирателей. В тексте слово «обязан» по отношению к депутату встречается лишь шесть раз. Нынешний депутат обязан:

1. передать свои ценные бумаги в управление. Но не в любом случае, а только владение ими «может привести к конфликту интересов»;

2. поддерживать связь с избирателями;

3. рассматривать обращения избирателей;

4. вести прием граждан не реже, чем один раз в два месяца;

5. проводить встречи с избирателями не реже, чем один раз в полгода;

6. соблюдать этические нормы.

То есть обязанностей по представлению интересов и отстаиванию прав избирателей депутаты не несут, принимать и реализовывать наказы не должны.

По мнению политолога Екатерины Шульман, нынешнее положение дел ‒ гибрид между остатками советской системы и парламентской демократией, принятой в большинстве стран мира, при которой политические партии представляют свои программы на выборах, а граждане их поддерживают, тем самым давая победившим кандидатам возможность эти программы реализовывать. Но в России, по словам Шульман, институт партийности не развился, что вылилось в монополизацию парламента, а политическая конкуренция наблюдается лишь внутри самой партии власти:

«Зависимость депутата от избирателей выглядит демократично, но ловушка в том, что императивный (отзываемый) мандат делает депутата управляемым, и вовсе не избирателями, а своим партийным и административным начальством. Доказательство тому ‒ наличие права на отзыв депутата в Китае, на Кубе и в Северной Корее».

А как «у них»?

«В Швеции также, как в России, ‒ комментирует Андерс Фогельклу, профессор сравнительного права университета Уппсала, ‒ член парламента не связан избирателями, но должен следовать политике своей партии. Если возникнут противоречия с партийной линией, депутат может стать независимым, но это может стоить ему политической карьеры: вероятность переизбрания резко снижается». 

«Ситуация с "автономией" депутатов у нас, в Австралии, как и в других буржуазных демократиях, аналогична ситуации в России, ‒ утверждает Рик Кун, старший научный сотрудник Сиднейского и Австралийского национальных университетов. ‒ Член парламента несет ответственность только перед своей совестью и, в некоторой степени, перед своей партией. Нет механизмов, с помощью которых избиратели могут контролировать поведение депутатов. Различие между Россией и буржуазными демократиями заключается лишь в том, что результаты выборов обычно не определяются заранее правительствами».

Лидер гвинейской молодежи Ибрагима Диалло шутит: «У наших депутатов обязанности необязательные. Задача депутата ‒ отстаивать права электората, но в Гвинее нет специального законодательства, которое обязывает депутата делать это».

Тунисский адвокат Вайди Атиталлах считает, что независимость депутатов от избирателей ‒ проблема, но проблема временная: «Среди наших депутатов есть очень далекие от народа, но есть и близкие к избирателям, они защищают права и свободы. Есть и такие, которые вообще ничего не делают. Однако это связано с молодостью нашей демократии: политическая система Туниса стала парламентской лишь после конституции 2014 года».

Отсутствие законодательной нормы, подчиняющей избранника избирателям в США, прокомментировал Станислав Станских, конституционалист из Университета Северной Каролины в Чапел-Хилл:

«В Соединенных Штатах не предусмотрен императивный мандат для членов обеих палат Конгресса США. Однако дискуссии о его целесообразности ведутся со времен Конституционного конвента до сих пор. Например, в 1993 году республиканским конгрессменом Биллом Пэкстоном была инициирована поправка к Конституции США, вводящая институт отзыва федеральных парламентариев, которая не получила свое развитие. 

В 2010 году консервативно-либертарианское движение "Чайная партия" организовало кампанию по отзыву федерального сенатора от штата Нью-Джерси Роберта Менендеса, опираясь на положение Конституции штата о том, что "народ оставляет за собой право на отзыв любого избранного должностного лица в этом штате или представляющего интересы этого штата в Конгрессе США после не менее одного года службы". Однако Верховный Суд штата Нью-Джерси признал указанное положение Конституции штата нарушающим федеральную Конституцию».

Стивен Броннер, профессор политологии в Университете Рутгерса, замечает, что подобное положение в США нарушает механизм обратной связи: «Теоретически представитель должен представлять волю своих избирателей ‒ свободные выборы должны обеспечить это. Но апатия избирателей, особенно на местных выборах, оставляет политиков неподотчетными и позволяют им принимать произвольные решения».

Опасна ли независимость депутатов?

Итак, Россия пошла по пути, проторенному десятками стран — пути полной свободы депутата от обязательств перед избирателем. Но так ли хорош испытанный путь? Логично ли обрывать связь между народом и властью, превращая представителей интересов масс в представителей лишь собственных интересов?

Доцент философии науки технического университета Крита Димитриос Пателис считает, что «свобода депутата от народа» представляет опасность для демократии:

«В Греции также нет правовой нормы, привязывающей деятельность депутата к интересам избирателей ‒ в форме программных обязательств, периодичной отчетности о выполнении этих обязательств, контроля и надзора снизу, возможности отзыва депутата и так далее. И это предоставляет огромный простор для обмана, коррумпирования и манипулирования».

Не лучше ситуация и в Великобритании, где конкретное содержание интересов избирателей определяют вовсе не избиратели.

«Долг депутата ‒ представлять своих избирателей, а не политическую партию или ряд деловых или других интересов, – рассуждает заслуженный профессор университета «Англия Раскин» Дэйв Хилл. ‒ Но в законодательстве Великобритании нет закона, в соответствии с которым депутат должен вести себя именно так, и понятие "в интересах избирателей" в нашем Парламенте не имеет смысла. Хотя конституционная конвенция (некодифицированные обычаи и практика) требуют, чтобы депутаты представляли интересы своих избирателей, интересы их электората, каждый депутат имеет собственное мнение о том, "что отвечает интересам избирателей". При этом контролируемые крупным капиталом СМИ и государственный аппарат в значительной степени формируют представление о том, что именно "в интересах избирателей"».

Однако отсутствие законодательной связи депутата с народом может компенсироваться гражданской активностью. «В законодательстве ФРГ нет прямой нормы, предписывающей депутату работать в интересах избирателей, ‒ сообщает берлинский окружной депутат Дмитрий Стратиевский. ‒ Согласно официальной формулировке, депутат "работает исходя из своей совести. Он не обязан выполнять какие-либо инструкции сторонних лиц. Депутат принимает самостоятельные решения и определяет, какие действия он считает правильными". 

Но в стране развита мощная система общественного контроля. К примеру, есть сайты, которые фиксируют процент ответов депутатов на вопросы избирателей. Формально депутат, игнорирующий вопросы "от народа", не несет прямой ответственности за такие действия. Неформально же все политические партии при формировании списков на следующие выборы учитывают реакцию депутата на вопросы избирателей, деятельность в округе, работу в приемные часы и тому подобное. НКО вполне под силам оказать такое давление на партийное руководство, что нерадивый депутат более не получит проходного места в списке».

Европейский опыт

«В отношении депутатов Европарламента действуют нормы, которые детализировано расписывают независимость народного избранника от всяческих видов давления и материальной заинтересованности в принятии решений ‒ законодательные рамки касаются антикоррупционных ограничений. Также в Европарламенте есть своя система материального поощрения и наказания в зависимости от посещения народными избранниками формальных мероприятий. Однако эта система не может заставить депутата работать именно на благо избирателей, ‒ говорит депутат Европарламента Мирослав Митрофанов. ‒ К тому же в Европарламенте наблюдается весьма слабая связь между результативностью работы в текущем составе и переизбранием на должность в следующем». 

Впрочем, Митрофанов не видит в этом большой беды: «Хорошая политика часто базируется не на сиюминутных логических правильных умозаключениях, а на стратегическом видении и интуиции. То есть то, что в данный момент времени может казаться нарушением обещаний своим избирателям, в среднесрочной перспективе обеспечивает эти интересы лучшим образом». 

Так действительно ли отсутствие зависимости депутата от народа является дефектом демократии? Нужно ли законодательно обязать депутатов учитывать интересы и запросы избирателей?

«Вопрос довольно сложный и чувствительный; это один из аспектов концепции демократической подотчетности, ‒ комментирует генеральный директор директората Совета Европы по демократии Снежана Самарджич-Маркович. ‒ Существуют аргументы как "за", так и "против". Венецианская комиссия ‒ конституционный орган Совета Европы ‒ критикует императивный мандат как противоречащий европейским стандартам. После избрания в парламент депутаты должны действовать свободно, в соответствии со своей совестью и убеждениями, во имя и в интересах нации в целом, а не быть посланниками исключительно своих избирателей с мандатом на борьбу друг с другом в игре с нулевой суммой. Хотя избранные представители обязаны представлять интересы своих избирателей, они должны продвигать интересы всего общества, но, самое главное, должны иметь возможность свободно выбирать, как именно это делать».

Итак, депутат все-таки должен представлять интересы своих избирателей и общества в целом. Так, может быть, исключив «тоталитарное» право на отзыв, хотя бы обязать депутатов учитывать интересы избирателей?

Василий Ивер, депутат Госдумы второго и третьего созывов, считает, что возвращение в закон советской нормы об ответственности депутатов перед избирателям и подотчетности им проблемы не решит:

«В России строгость законов смягчается необязательностью их исполнения. В наше время все органы власти, в том числе и четвертая ‒ СМИ, а в первую очередь исполнительная, ни за что не отвечают перед народом. И тут одной поправкой в один закон проблемы не решить. Необходимо вернуть народовластие. Что касается депутатов, надо восстановить полноценную систему выборов по одномандатным округам и прописать возможность отзыва нерадивых».

Отдельный вопрос состоит в том, захотят ли нынешние депутаты ограничить свою полную независимость и закрепить в законе необходимость действовать с учетом интересов народа. Семь опрошенных депутатов Госдумы отказались комментировать это предложение.

Автор — аналитик консалтинговой компании Gulf State Analytics, постоянный автор Forbes.ru