Неизвестная история. Шеварднадзе – Бейкер, или "Линия предательства"

«Линия предательства» — так уже 28 лет называют дальневосточные рыбаки соглашение, по которому США получили у нашей страны львиную долю акватории Берингова моря и континентальный шельф с огромными запасами рыбы, нефти и газа. Соглашение было спешным, тайным и даже не ратифицировано Россией. Но оно... действует.

Временное применение

— 12 июня 1990 года началось, как и любой другой рабочий день в Минрыбхозе СССР, — рассказывает Вячеслав Зиланов, который в то время был заместителем министра в этом ведомстве, курирующим международные связи. — Я просматривал сведения о дислокации флота, суточных выловах, другие сводки. Порадовался данным об улове в Беринговом море, где работают около 40 наших крупнотоннажных судов... Вдруг вижу два сообщения: одно от посла СССР в США, другое — из МИДа. Первое — о подписании соглашения между нашими странами о разграничении морских пространств в Беринговом и Чукотском морях. Второе — о том, что с 15 июня оно уже временно вступает в силу, и надо выводить наши суда из традиционных зон промысла.

Зиланов не поверил своим глазам: самые рыбные советские места отходят США. Да и не бывает так, чтобы только что подписанное соглашение сразу вступало в силу...

Кто же дал разрешение пойти на немедленное вступление в силу этого ущемляющего интересы страны соглашения?

Нежданный подарок

— Я несколько лет участвовал в переговорах с американцами по разграничению в Беринговом море, возглавляя нашу делегацию в той их части, что касалась вопросов рыболовства, — вспоминает Зиланов. — Рыбаки Дальнего Востока, а их поддерживал и Минрыбхоз, настаивали на срединной линии, американцы — на более выигрышном для себя варианте. Потом Минрыбхоз отключили от переговоров, все в свои руки взял перестроечный МИД. Позже я узнал, что невыгодное для СССР соглашение было подписано 1 июня, и тут же глава МИД Эдуард Шеварднадзе (видимо, понимал, что Верховный Совет его может не ратифицировать) обменялся с госсекретарем США Джеймсом Бейкером нотами о временном его применении. Штаты ратифицировали документ в рекордный срок — за один год и три месяца, а задерживать наши суда (причем часто в нашей же зоне) начали еще раньше.

И впрямь, поторопиться стоило: СССР вдруг фактически подарил Америке то, за что США безуспешно боролись с 1977-го. Между тем США еще 16 сентября 1991 года ратифицировали соглашение, причем сенат США его одобрил голосованием 86 «за» и 6 «против». Как писала в то время газета Washington Post (17.09.91 г.): «В защиту договора государственный департамент сказал, что 70 % территории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США и даст стране на 13200 кв. морских миль больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями».

История вопроса

До 1867 г. Берингово море было внутренним морем России.

В 1867 г. Александр II за 7,2 млн $ уступил, а по существу продал Аляску и Алеутские острова США, подписав соответствующую Конвенцию. В том же году стороны ратифицировали Конвенцию, где говорится только об уступке территорий (не морских владений) и указаны точные координаты линии, к востоку от которой эти территории уступлены.

В 1976-1977 гг. в мире начали вводить 200-мильные зоны — сначала рыболовные, потом и исключительные экономические. В Беринговом и Чукотском морях оказались участки, где эти зоны перекрываются у СССР и США. Возникла необходимость провести делимитацию. Америка предложила взять за основу линию Конвенции 1867-го (существующую в Чукотском море и Северном Ледовитом океане и несуществующую в Беринговом). После долгих обсуждений СССР согласился. Но тут выяснилось: страны по-разному понимают эту линию. Так возникла зона спора — 18 тысяч кв. км. Начались новые переговоры.

Но уже в 1977-м Америка получила небольшой участок в средней части акватории, при условии ежегодных компенсаций (в виде выделения квот)— так как в этом участке СССР вылавливал порядка 150 тысяч тонн рыбы.

До 1981-го компенсации были. Потом прекратились, так как против СССР ввели санкции за Афганистан.

Переговоры о линии разграничения тем временем продолжались. Американцы настаивали на передаче им спорного участка в 18 тысяч кв. км, с точки зрения рыболовства наиболее богатого. Руководителем советской делегации по вопросам рыболовства был тогда Вячеслав Зиланов. В целом же переговоры по разграничению с США велись под руководством МИД.

В 1986-м удалось договориться о совместных рыболовных операциях в этих спорных районах.

В 1990-м, с подписанием соглашения Бейкера — Шеварднадзе, эта договоренность перестала работать. Российские рыболовные суда американцы начали арестовывать, даже если они находились в собственной зоне.

Ниже на картах-схемах 1-4, представленных В. Зилановым, наглядно проиллюстрировано развитие событий по разграничению Берингова и Чукотского море между Россией и США.

1. До мая 1867 г. Аляска и Алеутские острова принадлежали России, и Берингово море было внутренним морем.

2. После 3 мая 1867 г. Россия уступила США Российские Северо-Американские колонии, включая Аляску и Алеутские острова, за 7,2 млн $

3. В 1977 г. США при разграничении рыболовных зон предложили СССР взять за основу «линию 1867 года», но проводил ее по ортодромии. СССР же считал, что эта линия должна проходить по локсодромии. Разница между этими двумя линиями составляла площадь в 18,3 тысячи кв. км.

4. 24 февраля 1977 г. СССР до окончания переговоров по разграничению передал район (А) площадью 23,7 тысячи кв. км, подтвердив тем самым, что намерен осуществить разграничение по локсодромии.

Шеварднадзе прикрыл Горбачева?

Так глава МИД СССР одним росчерком пера и торопливой нотой о временном применении сомнительных договоренностей создал стране проблему на долгие десятилетия.

В декабре 1991-го я была в командировке на Сахалине. Тогдашний губернатор острова Валентин Федоров за голову хватался от убытков, которые несут рыбаки, лишившиеся привычных и богатых уловом акваторий. К тому моменту «временное» и нератифицированное Россией соглашение действовало уже 1,5 года, а губернатор все писал запросы в МИД с требованием «предоставить все документы, имеющие отношения к данному соглашению, в том числе географическую карту с новым пограничным делением». Без ответа.

Чего же стеснялись чиновники, если, как уверяли дипломаты, соглашение было предельно выгодным для России?

— Оно стало результатом договоренностей между Шеварднадзе и Бейкером накануне визита Горбачева в Вашингтон, — уверен Зиланов. — Не сомневаюсь, что за спиной Шеварднадзе стоял Горбачев. С начала 1990-го он постоянно требовал ускорить переговорный процесс — видимо, чтобы к летнему саммиту с президентом Бушем рапортовать об «очередном прорыве в двусторонних отношениях». Думаю, во многом сыграло роль и личное желание Горбачева попасть на встречу «Большой семерки» в 1991-м. Он очень хотел войти в этот «клуб сильных», а заодно и получить серьезные кредиты на поддержание перестройки. Приглашение-то он получил, а кредиты — нет. Получается, что за 54 тысяч кв. км богатых рыбой и нефтью акваторий ему отплатили сущей мелочью — дали посидеть в гостиной. У первого замруководителя международного отдела ЦК КПСС Карена Брутенца в мемуарах есть интересный пассаж по этому поводу. Он пишет, что в ближнем кругу Буш-старший так отзывался о Горбачеве: «Этот парень, кажется, думает, что мы обязаны оказывать ему экономическую помощь, потому что поддерживаем его политически. Мы должны дать ему урок по основам экономики. Бизнес есть бизнес. Займы должны предоставляться по солидным коммерческим и финансовым причинам».

Просчет или умысел?

Соглашение должно было быть одобрено Политбюро. Но бывший в то время председателем Совмина Николай Рыжков уверяет: такого вопроса не рассматривали, и он не подписывал решениий — ни о подписании соглашении, ни о его временном применении.

— Это скорее, факсимиле, — выдвигает версию Зиланов. — По крайней мере, я знаю случаи, когда на документах ставили факсимиле. По-хорошему надо бы сделать экспертизу: подпись или факсимиле? А вот Шеварднадзе точно превысил полномочия, подписав ноту о временном применении положений соглашения сразу после подписания. Полагаю, что ее оформление советским МИД провели задним числом, поскольку прекрасно знаю, как в то время работала наша государственная машина. Странности есть и в других деталях. Так, название соглашения на русском и английском языках имеет существенное различие, что недопустимо. В русском варианте — о «разграничении морских пространств», а в английском — о «морской границе». Это очень разные понятия. По Конституции СССР утверждать границы мог только съезд народных депутатов, а не Политбюро. Дальше. Термина «морские пространства» в международном праве нет. Конвенция ООН по морскому праву 1982-го (так и не ратифицированная США) устанавливает только такие понятия: «внутренние воды», «территориальное море», «исключительные экономические зоны» и «континентальный шельф».

Разборки на Политбюро

— Сразу после подписания ноты о временном применении соглашения Шеварднадзе вернулся в Москву, — вспоминает Зиланов. — У них с американцами была устная договоренность постараться провести ратификацию этого соглашения одновременно в двух странах. И глава МИД начал зондировать почву, выясняя, как будет проходить ратификация в Верховном Совете. Обнаружилось: большинство комитетов были против. Думаю, именно поэтому Шеварднадзе буквально через полгода после подписания непопулярного соглашения с США неожиданно подал в отставку. С трибуны он свое решение объяснил тем, что якобы нарушается демократия. А мне кажется — просто боялся: если соглашение будет все-таки предложено к ратификации, то вскроется вся подноготная его заключения и выявится его ущербность для нашей страны, что вызовет сильный протест, и ему достанется по полной...

Между тем согласие на ратификацию прежде всего должно было дать Политбюро. А там не спешили с выдвижением этого вопроса на голосование.

— По этой теме было специальное заседание секретариата Политбюро, — Зиланов. — Вел заседание Александр Александрович Дзасохов, тогда кандидат в члены Политбюро. Ведомства, так или иначе связанные с этим соглашением, докладывали свое отношение к нему.

Дзасохов сказал: вот подписали соглашение, потеряли площади, рыбаки недовольны, надо разобраться, — продолжает Зиланов. — И дал первое слово начальнику договорно-правового управления МИД Васильеву. Тот начал мямлить, мол, мы настаивали на линии ортодомии, а они — на линии локсодромии (Васильев перепутал, кто на чем настаивал — а это разница в 13 с лишним тысяч кв. км богатых рыбой акваторий). Но Дзасохов, да и другие присутствующие, кроме флотских и космонавта Светланы Савицкой — она была членом секретариата Политбюро, — явно не понимали, что это такое. Именно Савицкая пояснила присутствующим, в чем разница между ортодромией и локсодромией.

В общем, Дзасохов прервал Васильева: дескать, позиция МИД ясна. И дал слово Минприроды. А его представитель бодро так рапортует: «Мы ничего не теряем, на тех участках континентального шельфа, которые отошли к США, никакой нефти нет, все сделано лучшим образом». Следующим выступал представитель Генштаба — генерал армии. Он сказал: «Генштаб проработал данный вопрос и считает: надо поддержать рыбаков». Дзасохов его тут же одернул: «Говорите о стратегической составляющей». Генерал осекся (все-таки такая публика собралась — чуть что, и завтра снимут ни за понюшку табака): «В таком случае нам все равно, будет ли линия разграничения на 20 миль ближе к СССР или к США. Наши ракеты везде достанут противника. Так что с точки зрения безопасности это разграничение СССР ничем не грозит».

Наступает мой черед докладывать. Дзасохов меня спрашивает: «Что поддерживают рыбаки — разграничение по локсодромии или по ортодромии?» Я отвечаю: «Ни то, ни другое. Мы в Беринговом море за срединную линию».

В общем, — заключает Зиланов, — по итогам того заседания Дзасохов сделал вывод: «Вопрос очень сложный, и однозначного решения здесь не принять. Будем еще собираться». Но снова собраться не успели: СССР развалился.

А ведь, возможно, все бы обернулось иначе, если бы Политбюро приняло тогда четкое решение: учитывая потери СССР, экономические, рыболовные и континентального шельфа, соглашение не ратифицировать...

Что сказал Шеварднадзе

После возвращения из командировки на Сахалин, заинтригованная обеспокоенностью губернатора Федорова, я попыталась получить комментарий у Шеварднадзе по поводу этого соглашения. В начале 1992 года его можно было застать в созданной им еще в феврале 1991-го Внешнеполитической ассоциации, которая располагалась в особняке в Яковоапостольском переулке. Вопросы передала через его помощника Сергея Тарасенко. Вскоре получила ответ — так же через помощника. Он был таким:

«Переговоры по этому вопросу мне достались, можно сказать, в наследство. Они велись с 1981 года [если быть точным, то с 1977 — ред.]. Кстати, именно американцы проявили инициативу в вопросе о разделе территорий. Граница, пролегавшая со времен продажи Аляски, была чисто условной [смотря где — по Конвенции 1867-го значительная ее часть была обозначена четкими координатами — ред.] и весь регион контролировался американцами [что не так на самом деле — ред.]. Позже это стало неудобным. Для них прежде всего [непонятно, почему это должно было волновать МИД СССР — ред.]. Прежде всего потому, что в международном праве отсутствовали юридические термины «континентальный шельф» и «экономическая зона» [что неправда, эти термины содержатся в Конвенции ООН по морскому праву от 1982 года, которую США не ратифицировали — ред.]. Оказывалось совершенно непонятным, скажем, кому принадлежит шельф, часть которого находится в США, другая — в России [если применять нормы Конвенции, то все очень даже понятно — ред.]...

Все это очень серьезно. Думаю, подобные споры еще предстоят внутри нашей разваливающейся страны. Особенно остро они будут протекать, когда между республиками возникнут вопросы раздела Балтики, Каспия, Черного моря... И здесь, возможно, пригодится прецедент — достигнутый между СССР и США взаимовыгодный договор».

К сожалению, поскольку мне был передан только комментарий, то уточнения и вопросы пришлось делать исключительно в режиме редакционных замечаний...

Надо сказать, в целом прогноз Шеварднадзе оправдался. И споры между республиками бушевали и еще бущуют. И прецедент делать «подарки» противной стороне к визиту главы государства пригодился. По крайней мере именно так рыболовной отраслью был расценен спешно заключенный договор по Баренцеву морю с Норвегией в 2010-м.

Пересмотр не пройдет

Борис Ельцин дважды — в начале 1996-го и в мае 1997-го — вносил в Госдуму предложения о временном продлении действия соглашения. Второй раз Дума отказалась его принимать. Тут-то бы и отказаться вообще его ратифицировать: ст. 25 Венской конвенции 1969 года, где как раз описан механизм действия временного применения договоров, это позволяет. А России это бы позволило вернуть статус-кво и снова сесть за стол переговоров. Но этого не случилось.

А в 2002-м сенатор Александр Назаров, экс-губернатор Чукотки, предпринял попытку все-таки решить больной вопрос. Совет Федерации пригласил американского посла на слушания, сделал запрос в Генпрокуратуру (не превысил ли Шеварднадзе полномочия), дал задание Счетной палате просчитать убытки от этого «раздела»... Кстати, именно тогда с текстом соглашения на русском языке впервые смогли познакомиться и журналисты — до этого он был недоступен для СМИ.

Но что же из этого вышло? По сути ничего. Генпрокуратура не нашла повода осудить действия Шеварднадзе. Посол США Вершбоу сразу сказал: договор Америку устраивает, переписывать его нет смысла.

А вот Счетная палата скрупулезно исследовала вопрос и выяснила, что с 1991 по 2002 год страна понесла убытков на 2,2 млрд $ (учитывали утраченные объемы улова), кроме того федеральный и региональные бюджеты недополучили налогов на 69 млн $. Сегодня эту цифру смело можно утроить, поскольку с момента действия неудачного соглашения прошло без малого 30 лет.

И это они только рыбу считали. А ведь есть еще шельф...

«Дырка от пончика»

Так американцы называли участок около 46,3 тыс. кв км (это больше площали всей Ярославской области) между островами Прибылова, Св. Матвея, Медный и Атту, пока не получили его в подарок от Шеварднадзе.

Именно здесь находятся богатейшие нефтяные месторождения (про которые представитель Минприрода на совещании Политбюро говорил, что их нет). По данным американских экспертов, запасы тут составляют около 200 млн тонн нефти и 200 млрд куб. м газа. К слову, несмотря на спорность территории, американцы начали продавать право на разработки этого участка своим компаниям задолго до соглашения Шеварднадзе — Бейкера, еще в 1982-м. Теперь большая часть нефтегазовых бассейнов «Наваринское», «Алеутское» и биоресурсов шельфа Берингова моря достались им.

России же отошло всего 4,6 тыс. кв. км шельфа. Хотя по международным нормам континентальные шельфы делятся совсем по-другому.

Что сейчас?

— Речи о том, чтобы пересмотреть это соглашение, уже не идет, — объясняет современную ситуацию Зиланов. — Время играет против нас. И в настоящий момент, куда бы мы ни обратились, даже в международный суд — положительного решения не будет: мы слишком затянули этот вопрос. Насколько я знаю, сегодня существует совместная российско-американская комиссия по вопросам рыболовства, ведутся закрытые переговоры. Речь идет о создании условий, при которых мы все же могли бы вести промысел в тех районах, которые потеряли. На мой взгляд, самым перспективным сегодня было бы ратифицировать соглашение, жестко оговорив условия урегулирования двух проблем: вопросы промысла и восстановление 200-мильной зоны России там, где она была незаконно уменьшена. Едва ли мы сможем сегодня добиться большего. Если с этими нашими ратификационными оговорками не согласятся США, тогда — новые переговоры. Как говорят дипломаты, «с чистого листа».

Аляска требует острова

В 1999-м в ситуацию неожиданно вмешался губернатор штата Аляска. Он тоже начал говорить о незаконности соглашения. Только аргументация его была странной: он требовал отдать остров Врангель и еще пять крошечных островков, уверяя, что они — американские. Между тем эти острова никогда не находились под юрисдикцией США, всегда принадлежали России. Что же это было?

— Они возбудились, потому что под шумок, еще в царское время, исследовали эти острова и сделали там многие открытия. На самом деле это наши острова, — объясняет Зиланов. — Там нет поселений, только заповедники, моржи живут. Наши ученые там проводят разные исследования, иногда чукчи охотятся... В общем, идет обычная хозяйственная жизнь.

В 2010-м аналогичный (по принесенному ущербу для отечественной рыбной отрасли и стратегической безопасности страны) договор был подписан с Норвегией по разграничению Баренцева моря. Неожиданно даже для самих норвежцев российская сторона подготовила им подарок, разом перечеркнув многолетнюю работу своих предшественников-переговорщиков — как царского, так и советского периодов. Уступка была приурочена и сделана во время визита в Норвегию президента РФ Дмитрия Медведева. Позже ее объявили «прорывным успехом Медведева и российской дипломатии». А вот рыбаки-северяне думают иначе и даже присвоили за этот «подвиг» Медведеву звание «Президент Полубаренцевоморский».

Этот договор ратифицирован и Россией, и Норвегией, что сводит практически к нулю шансы на пересмотр его основных положений по Баренцевому морю. Хотя вопросы рыболовства могут быть скорректированы с учетом интересов отечественных рыбаков. Но для этого нужна «государева» воля. Если она у современных политиков?

* * *

Материал вышел в издании «Собеседник» №29-2018.